La genesi normativa

Qual è la differenza tra norme e regole tecniche?

Appare inizialmente come una questione semantica ma, come spesso accade, in realtà si sostanzia immediatamente nella vera e fondamentale domanda nella testa di chi la pone:

Quali sono i requisiti volontari e quali quelli cogenti?

Perché i termini “norme” e “regole tecniche” non sono utilizzati da tutti con il medesimo significato.

Partiamo (come è sempre necessario fare) dalle definizioni normative, in particolare della Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche.

Già dal titolo comprendiamo che tratta sia le norme che le regole tecniche.

Come ben noto le Direttive non sono direttamente applicabili nell’ordinamento giuridico degli Stati Membri, ma, affinché lo siano, devono essere recepite dal legislatore degli Stati Membri (veri destinatari delle Direttiva – si veda ad esempio l’Articolo 15 della suddetta Direttiva 98/34/CE: “Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva“).

Per questa ragione vediamo nel dettaglio alcune definizioni contenute nell’articolo 1 “Definizioni preliminari” della Legge 21 giugno 1986, n. 317 “Procedura d’informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione in attuazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998, modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998 (1)” (Pubblicata nella Gazz. Uff. 2 luglio 1986, n. 151).

(1) Titolo così sostituito dall’art. 1, D.Lgs. 23 novembre 2000, n. 427:

• d) «specifica tecnica»: una specifica normativa contenuta in un documento che definisce le caratteristiche richieste ad un prodotto, quali i livelli di qualità o di appropriata utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità. Sono altresì compresi i metodi ed i procedimenti di produzione relativi ai prodotti agricoli ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, del Trattato istitutivo della Comunità europea, ai prodotti destinati all’alimentazione umana e animale, nonché ai medicinali definiti all’articolo 1 del decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178, e successive modificazioni, così come i metodi ed i procedimenti di produzione relativi agli altri prodotti, quando abbiano un’incidenza sulle caratteristiche di questi ultimi;
• f) «norma»: una specifica tecnica, approvata da un organismo riconosciuto e abilitato ad emanare atti di normalizzazione, la cui osservanza non sia obbligatoria e che appartenga ad una delle seguenti categorie: norma internazionale, norma europea, norma nazionale. Sono norme internazionali, europee o nazionali, le norme adottate e messe a disposizione del pubblico rispettivamente da un’organizzazione internazionale di normalizzazione, da un organismo europeo di normalizzazione o da un organismo nazionale di normalizzazione;
• m) «regola tecnica»: una specifica tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni, anche amministrative, che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un prestatore di servizi o l’utilizzo degli stessi in tutto il territorio nazionale o in una parte importante di esso. Costituiscono, inoltre, regole tecniche le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi, ad eccezione di quelle indicate all’articolo 9-ter. Costituiscono in ogni caso regole tecniche: … omissis…

La Legge 317/86 è, tra l’altro, la seconda in ordine di apparizione nel DM 17.01.2018 “Aggiornamento delle «Norme tecniche per le costruzioni»” cogente in Italia dal 22.03.2018 e quindi “regola tecnica” e non “norma”.

Questa discrasia in termini credo derivi, per esperienza, da un diverso utilizzo degli stessi da parte dei giuristi e dei tecnici. Normalmente i tecnici utilizzano le definizioni della Legge 317/86, sopra indicate, mentre i giuristi intendono la norma come la Norma Giuridica, legata all’ordinamento giuridico.

Nel titolo delle Norme Tecniche per le Costruzione pare aver prevalso… la ragione giuridica

Nel proseguo del presente articolo utilizzeremo le definizioni della Legge 317/86.

Un approfondimento sulla normazione europea può essere fatta attraverso la lettura del Regolamento UE 1025/2012 del 25 ottobre 2012.

Da norma a regola tecnica

Una prassi ormai consolidata consiste nell’utilizzare, da parte del legislatore, norme per rendere operative le regole tecniche. L’avanzamento tecnico e tecnologico oggi è repentino e spesso il legislatore fatica a “correre dietro” all’aggiornamento del corpus giuridico.

Mentre organismi di normazione, che hanno nella partecipazione degli stakeholder il loro punto di forza, possono meglio rispondere a tale contesto con soluzioni (le norme) aggiornate a quello che è “lo stato dell’arte“.

Per questa ragione un modello di gestione, sicuramente efficace ed efficiente, che si sta diffondendo a livello legislativo è quello di promulgare regole tecniche basate su principi ed indirizzi decisi dal governo dello Stato Membro, per poi lasciare gli aspetti “applicativi e tecnici” alle norme.

Questo avviene da parte del legislatore inserendo i riferimenti, datati, delle norme all’interno delle regole tecniche. Così facendo la norma citata diventa cogente, ma attenzione solo il riferimento indicato con data. Ad esempio il §4.2. COSTRUZIONI DI ACCIAIO del DM 17.01.2018  riporta “I requisiti per l’esecuzione di strutture di acciaio, al fine di assicurare un adeguato livello di resistenza meccanica e stabilità, di efficienza e di durata, devono essere conformi alle UNI EN 1090-2:2011, “Esecuzione di strutture di acciaio e di alluminio – Parte 2: Requisiti tecnici per strutture di acciaio”, per quanto non in contrasto con le presenti norme“, mentre la norma UNI EN 1090-2 è oggi aggiornata alla versione 2018.

La UNI EN 1090-2:2011 è quindi cogente in Italia in forza del §4.2 del DM 17.01.2018 pubblicato dal legislatore e dovrà essere utilizzata anziché il suo aggiornamento alla versione 2018, fintantoché il legislatore non aggiornerà, se lo riterrà opportuno, il suo riferimento. In questo esempio l’utilizzatore dovrà quindi avvalersi della versione 2018 della EN 1090-2 per i fini di Marcatura CE secondo la norma armonizzata EN 1090-1 e della versione 2011 per quanto attiene il §4.2 del DM 17.01.2018.

Diverso è il discorso delle norme armonizzate ai fini della Marcatura CE dei prodotti da costruzione secondo il Regolamento UE 305/2011. Essendo tali norme armonizzate già cogenti (il riferimento è pubblicato sull’OJ della Gazzetta Europea), le stesse sono già regole tecniche.

Tale aspetto è ben chiarito nell’ultimo paragrafi del §11.1 del DM 17.01.2018: “Il richiamo alle specifiche tecniche armonizzate, di cui al Regolamento UE 305/2011, contenuto nella presente norma deve intendersi riferito all’ultima versione aggiornata, salvo diversamente specificato. Il richiamo alle specifiche tecniche volontarie UNI, EN e ISO contenute nella presente norma deve intendersi riferito alla data di pubblicazione se indicata, oppure, laddove non indicata, all’ultima versione aggiornata”. Il legislatore conclude “Con successivo provvedimento si aggiornano periodicamente gli elenchi delle specifiche tecniche volontarie UNI, EN ed ISO richiamate nella presente norma“.

Chi redige le norme volontarie?

Per rispondere a questa domanda riprendiamo la Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche. In particolare gli allegati riportano:

• ALLEGATO I – ORGANISMI EUROPEI DI NORMALIZZAZIONE (CEN, CENELEC e ETSI).
• ALLEGATO II – ORGANISMI NAZIONALI DI NORMALIZZAZIONE (Germania: DIN e DKE, Francia: AFNOR e UTE, Italia: UNI e CEI, ecc…)

Questi sono gli organismi trattati dalla Direttiva e riconosciuti come tali a livello Europeo. Manca l’organismo internazionale di normazione ISO.

In sintesi possiamo dire che:

• Norme ISO: sono norme internazionali elaborate e pubblicate dall’ISO e che possono essere adottate a livello nazionale da ogni stato Membro in modo volontario. In Italia sono riconoscibili dagli acronimi UNI ISO.
• Norme EN: sono norme europee elaborate o recepite dal CEN nelle tre lingue riconosciute (inglese, francese e tedesco). Ogni stato Membro è obbligato a recepirle e ritirare le norme nazionali in contrasto. In Italia sono riconoscibili dagli acronimi UNI EN o UNI EN ISO (quest’ultimo quando, in virtù dell’Accordo di Vienna, si recepiscono le norme ISO come EN).
• Norme UNI: sono norme nazionali (per l’Italia) elaborate dall’ente nazionale di normazione (UNI). In Italia sono inoltre deputati a scrivere norme i relativi Enti Federati e il CEI. Esse hanno valore sul territorio nazionale e sono scritte nella lingua madre di ogni paese (ad eccezioni di quelle recepite EN e/o ISO per le quali non è stata attivata la traduzione). In Italia sono riconoscibili dagli acronimi UNI, UNI EN, UNI ISO o UNI EN ISO.

Oltre alle norme tecniche (sopra indicate) vi sono anche le specifiche tecniche (CEN/TS o ISO/TS) e i rapporti tecnici (ISO/TR o UNI/TR), siano essi di origine nazionali o adozione di analoghi documenti normativi di emanazione europea (CEN) o internazionale (ISO).

Infine, anche se non classificabile come norma tecnica, esistono le prescrizioni tecniche generali, prassi di riferimento o Public Available Specification (es: ISO-PAS o UNI/PdR).

Chi redige le norme armonizzate?

Per rispondere a questa domanda basta andare a leggere l’Allegato ZA di una norma armonizzata. Prendiamo ad esempio i prodotti da costruzione, in particolare la norma armonizzata UNI EN 1917:2004, la stessa è cogente dal 23.11.2004 e nel suo Allegato ZA è riportato “La presente norma europea è stata elaborata nell’ambito del mandato M/118 “Prodotti per l’ingegneria delle acque di scarico” conferito al CEN dalla Commissione Europea e dall’Associazione Europea di Libero Scambio“.

Tali documenti nascono come norme in virtù di un mandato (una sorta di incarico) dato all’organismo di normazione europeo di riferimento. A seguito della pubblicazione della norma (che nasce come volontaria) il legislatore europeo decide se e quando pubblicare il suo riferimento sull’Official journal per renderla armonizzata alla regola tecnica di riferimento (in questo caso il Regolamento UE 305/2011 di marcatura CE dei prodotti da costruzione). Nella fattispecie la norma EN 1917 è stata pubblicata sull’Official journal n°2002/C 320 del 20.12.2002, nel quale è riportata la fine del periodo di coesistenza (il 23.11.2004).

Solo dopo la fine del periodo di coesistenza la norma armonizzata diventa cogente, ovvero una regola tecnica.

La gerarchia normativa (o meglio regolamentare) in Italia

Questa può essere sintetizzata come una piramide, dove in alto stanno le regole tecniche (o fonti dal punto di vista giuridico) che prevalgono su quelle di rango inferiore.

Di seguito una sintesi grafica, non esaustiva, della gerarchia regolamentare in Italia:

NB: ecco perché le NTC2018 (DM 17.01.2018) sono di rango inferiore rispetto ai regolamenti ivi citati (Legge 5 novembre 1971, n. 1086, Legge 2 febbraio 1974, n. 64, Legge 21 giugno 1986, n. 317, Regolamento UE 9 marzo 2011, n. 305, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380…).

A queste vanno aggiunte anche le leggi regionali, per quanto di competenza dei governi regionali, in tutti le materie non riservate alla legislazione dello stato.

Per approfondimenti in merito alla gerarchia delle regolamentazioni in Italia e alle sue definizioni si rimanda al seguente articolo: “La L.1086 e la gerarchia delle norme: una guida alla comprensione del valore delle norme“.

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